关于行政非诉案件中听证制度的调研报告

　　近年来，随着我国经济、社会的不断发展，非诉行政执行案件呈现不断增多的趋势，各级人民法院受理的非诉行政执行案件也相应的不断增多，法院的工作量与执行难度不断加大，这项工作逐渐成为困扰法院工作的一道难题，其中尤以城建及非法占地建房等涉及强制拆除的案件难度最大，极易引起暴力抗法等群体性事件的发生。法院作为我国法定的具有强制执行权的机关，对非诉行政执行案件应该积极想办法采取措施，去破解这一难题，提高案件执结率，充分发挥非诉行政执行在社会主义法治建设中的重要作用。当前，很多基层人民法院在非诉行政执行案件中引入了听证制度，对破解这一难题，提高执行率和增强社会效果发挥了积极而有效的作用。为了更好地规范非诉执行案件的审查和执行，进一步提高审查执行的质量和效率，切实保护公民的合法权益，支持行政机关依法行政，维护行政执法权威，惠民县法院对2012年1-9月份非诉行政执行案件听证审查情况进行了调研。现将调研情况汇总如下：

　　一、非诉行政执行案件的基本情况

　　2012年1-9月份，该院共受理非诉行政执行案件86件，执结83件，执结率96.5%。

　　1、案件数量上看，在2012年1-9月，适用听证程序的非诉执行案件77件，占收案数的89.5%。

　　2、从案件类型看，我院案件主要集中在计生、劳动、质监等领域。其中，计生69件，占81%；质监8件，占10%；劳动7件，占8%。

　　3、随着非诉案件听证程序的大力推广、适用，非诉案件裁定准予执行率、非诉案件执结率大幅提高。其中1-9月份，执结、和解案件83年，其中适用听证程序后自动履行案件为76件，自动履行案件占执结案件的91.5%。

　　二、引入听证制度的初衷及其优点

　　非诉行政案件的显著之处在于相对人未依法行使复议权或诉权。由于当事人双方缺乏必要的沟通，抵触情绪较大，矛盾易于激化。究其原因，既有相对人自身因素的影响，也有行政主体程序不当所致。由于人民法院对非诉行政案件的审查，毕竟不同于诉讼程序，加之对行政主体所提交材料书面审查的局限性，客观上增加了审查的难度，难以保证裁定的准确性和稳定性。而听证审查制度的设立，则有效弥补了上述缺陷与不足。首先，通过一定形式的“对话”，增加了当事人双方对案件处理结果的再认识，弱化了双方的对立与抵触。其次，通过当事人双方的陈述、申辩和质证，切实保证了人民法院正确行使司法审查权，提高了裁定制作的公正性。第三，充分保护了相对人的知情权，极大促进了相对人履行行政义务的主动性和自觉性。第四，通过相对人的“质疑”，切实增强了行政主体以后工作的责任心。最后，听证审查制度的设立，不仅钝化了当事人双方的“官民”矛盾，也有效缓解了司法执行程序中当事人双方与人民法院之间的障隔与猜疑。

　　1、采用听证制度，有助于保护行政相对人的合法权益

　　听证制度，能使法院充分听取行政处罚相对人的申辩和意见，使法院掌握仅靠书面审查难以发现的问题尤其是行政机关的违法之处，从而有效地保护行政相对人的合法权益。与行政机关相比，行政相对人明显处于弱势，在取证、了解掌握行政法规等方面，远远没有行政机关强大，行政机关极易利用其强大的实力使被处罚人处于不利的地位。

　　2、采取听证制度，有助于提高行政机关的执法水平

　　法院对非诉行政执行案件进行听证，实际上起到了行政诉讼中开庭审理的效果，弥补了非诉行政执行案件司法审查上的不足。通过让申请机关和被申请人在法庭上讲事实、举证据，相互质证，对行政机关在执法依据、主体、听证、送达等方面进行合法性的审查，有利于及时发现具体行政行为的瑕疵，纠正行政执法的失误和偏差，从而调动行政机关的积极性，增强其依法行政的意识，不断提高行政执法水平。所以通过听政程序，可以进一步促进行政机关在实体上更加公平合理和在程序方面不断自律和完善，从而有效促进法治政府的建立。

　　3、采取听证制度，有助于减少执行阻力，提高执结率

　　通过对非诉行政执行案件进行听证，使相对人了解法律法规的内容，并对行政机关的执法理由和依据有了深入的认识和了解，从而使其心服口服，深刻意识自身行为的违法性，可在很大程度上消除其对人民法院强制执行的抵触情绪，从而有利于案件的顺利执行。

　　更为重要的是，通过由法院主持的严肃、公开的听证，可以使行政相对人确信其所受到的处罚是公正且一视同仁的，从而增强其对法律的遵守和信仰。而且听证的过程，实际上也同时是对行政相对人进行普法宣传教育的过程，通过说服教育，促使其自动履行，从而能有效降低执行阻力，取得良好的社会效果。

　　最后需要指出的一点是，由人民法院行政审判庭主持的听证程序，与行政机关在行政处罚程序中进行的听证程序是不同的。在行政处罚程序中，行政机关与行政相对人是不平等的，容易使行政相对人处于不利的地位。而人民法院召开的听证会上，行政机关和行政相对人处于平等的地位，人民法院以其中立之立场，对行政处罚独立地进行审查，行政相对人得以有机会对行政机关进行平等的质辩，从而维护自己的合法权益，有效弥补了行政听证程序的不足。所以行政机关进行的听证，在性质和效果上与人民法院进行的听证不同，前者是不能代替后者的。

　　三、听证制度存在问题

　　作为一项初创制度，非诉执行听证制度也面临着问题和挑战。通过近年来的实践，非诉执行听证制度暴露出很多问题，而这些问题中，有些对当事人合法权益的维护是不利的，也不符合维护司法公正的设计初衷。

　　(一)听证规范的内容有缺陷

　　在各地出台的执行听证规范中，有些制度设计不甚合理，或者措施力度不够，使执行听证失去其存在的价值和意义。

　　1、部分地方法院将执行中止纳入听证程序，这将急剧增加法院执行工作的压力

　　新的诉讼费用缴纳办法实施后，诉讼成本大幅度降低，各地案件数量都有明显增加，在案件数量大幅度增加的情况下，如果只是为了追求个案的公正而舍弃效率，那只是一种理论的空想。在案件数量大幅度攀升的情况下，有很多执行案件一时无法执行到位，而且执行员数量并没有同比例上升，如果执行中止纳入听证程序，那么执行工作将很难顺利进行，甚至是寸步难行，这种设计将导致法院执行员超负荷的运转，根本无法承受。

　　2、听证强制约束力不足，当事人的出席率不高

　　听证制度在运作中发现有部分执行相关当事人并不重视执行听证，执行听证的参加人缺席率较高。而缺席率较高的背后折射出执行听证制度设计时强制约束力不足。现有的执行听证专门规范中，大多缺少对执行相关当事人缺席听证会的法律责任的规定，尤其对被申请人缺席听证的法律责任缺乏规定。这就会使当事人不重视执行听证，随意的缺席，而缺少当事人充分参与的听证，执行听证的价值将大打折扣。

　　3、听证的规范性不强

　　执行听证是整个执行程序的一部分，虽然有增加执行程序的公正规范的作用，但不可避免地也带有随意性的特点。在法院可供使用的法庭中，并无专门供执行听证使用的，听证参与人的身份并不能简单的等同于原告、被告或第三人，所以他们参与到听证会时并没有恰当的席位铭牌可供使用。

　　(二)非诉执行听证的法律依据不足，立法保障缺失

　　若要研究执行听证制度的合法性，则是一件很令人感到困惑的事情。因为至今无论是行政诉讼法、民事诉讼法，还是其他的法律、司法解释等均未提及此制度，只在最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第五条规定中提及执行程序中的重大事项的办理应由三名以上执行员讨论，但未指明讨论制度所依为何。较为明确提到执行听证的是最高人民法院颁布的《关于人民法院执行公开的若干规定》，其中涉及到了听证制度。依照此规定的第十一条、十二条、十四条规定，人民法院在办理参与分配的执行案件，以及对案外人异议、不予执行的申请、变更和追加被执行主体、终结执行时可组织各方当事人举行听证会。当然，法律规定的繁简与否并不能决定法院的司法运作，法律不可能对所有问题都进行事无巨细的规定，这就要求司法在实际解释法律、运用法律时有一定解释权限。虽然我国现在大体上是奉行大陆法系的体制，但是法官在法律规定之下仍然有一定司法弹性，在面对法律规定阙如的情况下，必须以公平正义为宗旨，以维护公民合法权益为目的进行司法的解释或者创新。非诉执行听证就是这样一种司法创新，依靠仅有的不充分的法律依据而设计新的制度，以保护公民合法的权益，但其合法性不足的先天缺陷却显而易见，这也是听证存在的一个重要问题。

　　(三)非诉执行听证容易导致执行程序久拖不执，司法成本增加

　　非诉执行听证必须赋予当事人适当的听证权利，给予提交证据和材料一定的期限，给予适当的救济措施，法院在组织听证时也要有一定时间进行准备，进行裁决也需要一定时间。另外，非诉执行听证在运作实践中，如果一次听证无法查清案情或者当事人缺席，如有必要还需要再组织听证，这种现象并不鲜见。上述情况导致执行程序期限被拉长，并导致执行成本增加。对法院来说，听证的举行势必延长了执行期限，对执行员的工作产生新的压力；对当事人来说，一次或多次听证对其权利的维护也是不利的，对申请人更是如此，其相关权益在时间的流逝中将面临更大的消耗。

　　四、解决对策和建议

　　总体来说，非诉执行听证制度符合司法公正的要求，使执行案件的处理更为公平正义。当然，任何一个新兴的制度都不可避免的在运作中产生各种各样的问题，非诉执行听证也是如此，其设立及发展的过程中，存在上面的各种问题，但我们并不能就此武断地宣称执行听证制度不适应司法实践。我们应秉承一种信念：任何能够充分维护公民合法权益的公正制度都是社会所需要的，如果这种制度存在问题或者不成熟，我们更应该去完善和发展它，而不是否定它，所以本文更愿意以一种肯定的态度从公正的角度去探寻其完善路径。

　　(一)调整非诉执行听证的适用范围

　　非诉执行的情况下进行听证不仅大幅度增加了法院执行工作的负担，而且从非诉执行实践上看，大量案件必须在非诉执行审查期限内结案，若每个都听证，很不现实，那么这个制度将名存实亡，非诉执行听证制度作为非诉审查程序中的认定审查载体，无法应对将大量出现的案件，很有必要设置进入执行听证的“门槛”，确有必要听证的才能进入执行听证程序。

　　(二)进一步规范执行听证的运作，规定并释明缺席听证的不利后果

　　法院行政庭是专门的非诉执行裁决庭室。但是随着执行实施权和执行裁决权的分离和执行制度的完善，尤其是执行听证制度的建立，需要根据执行权力的内部分离和控制，规范参与非诉执行听证的法官和相关当事人的各种随意性行为，凸显司法权威。

　　同时，在非诉执行听证的准备过程中，可通过听证通知书、口头或电话等方式向参与听证的当事人阐明缺席听证所承担的不利后果，促其出席听证，以利于案件审查。因为进入执行听证的主要涉及重大的执行行为和执行措施，处分重大执行标的物，或者是重大疑难案件，当事人的对立情绪较大，容易引发群体性的事件，所以要尽量通知双方或者多方当事人出席听证会。而一旦当事人缺席听证，前面的告知也为其可能面临的不利后果奠定了释明基础。

　　(三)明确执行听证的基本原则，以此指导执行听证的进行

　　非诉执行听证是司法程序组成部分之一，必须遵循司法程序的基本原则，而作为一项独特的审查程序，它又具有自己的基本原则。

　　首先，听证必须遵循公平、公正、公开原则，回避原则，救济原则等其他司法程序也需遵循的基本原则。听证必须做到公平、公正、公开，这也是其设计初衷，只有做公正公开，才能使当事人对司法程序产生信赖。

　　其次，听证还必须遵循其特有的原则：裁执分离原则、意思自治原则、效率原则。裁执分离在执行程序改革中逐渐得到重视，现在执行程序已经逐步改变原来的执行一体制度，即执行实施和裁决不分，由一人负责的情况。而且把执行权分为执行裁决权和执行实施权也是执行权力内部控制的有效途径。意思自治原则之所以要在执行听证中提及，因为执行程序所涉及到的绝大部分是当事人的各项民事权利，而民事权利有一个基本要求即意思自治，所以在非诉执行听证中也应贯彻此原则，允许当事人对自己的各项权利进行自由处分；而且，从执行听证的启动来看，也需要以当事人的意思自治为基础。效率原则是很多制度的共有原则，之所以把它作为执行听证的特有原则乃是加以强调。因为执行程序的最重要价值就是效率，非诉执行听证中必须保证案件能够快速、及时的执行。在非诉执行听证中，必须严格按照规定的期限进行审查处理，提高执行听证的效率，准确、及时地作出裁定，避免久拖不决现象的产生。

　　(四)立法层面应正式纳入非诉执行听证制度，增强其合法性

　　如果要说非诉执行听证是有法律依据的，那么主要有：最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第五条及《关于人民法院执行公开的若干规定》第十一条、十二条、十四条。但这却只是最高院关于执行公开的若干规定，不能认为是司法解释。而且没有专门的针对行政非诉执行案件听证的相关规定。所以，非诉执行听证是有法律依据的，但是又不是很充分。所以，必须在法律层面上，至少在司法解释上予以明确，增强其合法性。而且，各地都在使用执行听证程序，但是各地出台的规定又不一致，为确保法制统一和司法适用的一致，也必须由更高层级的法律及司法解释进行规定和明确。

　　结语

　　“忠诚、为民、公正、廉洁”是人民法院对党和人民群众的永恒承诺，作为一名行政审判法官，在最大限度地保护行政相对人的合法权益的同时，也要积极研究非诉执行案件出现的新问题，探索新方法，支持行政机关依法行政，只有真正作到“为人民而作，为群众而为”才能全面贯彻、落实“司法为民”的司法宗旨。